3. Integração Econômica da América Latina: aspectos gerais da cooperação financeira
Ponderando acerca da linha política agregadora na integração política da ALBA-TCP, que defende o protagonismo (não necessariamente exclusividade) da ação estatal na indução do desenvolvimento, nesta seção lançarei mão de trabalhos do Instituto de Economia da Unicamp sobre aspectos gerais da integração econômica na América Latina compatíveis com este viés, um desenvolvido por André Biancarelli, do Centro de Estudos de Conjuntura e Política Econômica – CECON, Célio Hiratuka e Fernando Sarti, estes últimos do Núcleo de Economia Industrial e da Tecnologia – NEIT, mais recente (2020), e outro do mesmo período em que acontecia o crescimento da ALBA-TCP, coordenado por Simone de Deos (Deos et al, 2009, Deos e Wegner, 2010), no Centro de Estudos de Relações Econômicas Internacionais – CERI, que frequentemente recorreu a estudos sobre o tema já realizados na época pelos pesquisadores do CECON e do NEIT. Ambos apontam insuficiência em uma integração pautada por Investimento Direto Estrangeiro, possuem laços consideráveis com a abordagem de Ricardo Carneiro, e compartilham a distinção entre cooperação financeira, tratada nesta seção, e integração produtiva, assunto a ser concentrado na próxima, mais precisamente em relação ao Caribe como pano de fundo estratégico para a “Alianza”.
Biancarelli, Hiratuka e Sarti recorrem à sistematização da UNCTAD para definirem três dimensões da cooperação financeira em nível regional: para facilitar pagamentos e financiamento (curto prazo), para financiar o desenvolvimento (longo prazo) e acordos cambiais para uniões monetárias. Uma união monetária exigiria uma harmonização macroeconômica atualmente inviável para o conjunto de países da América Latina. Sendo assim, a discussão deve estar em demonstrar como objetivos financeiros de curto e longo prazo (duas primeiras dimensões) não entram em conflito com fortalecer comércio regional, complementaridade da produção, gerar empregos e fomentar a competitividade regional.
Os mecanismos de compensação para transações internacionais são uma primeira ferramenta para facilitar pagamentos e financiamento de curto prazo, como o CCR disponibilizado pela ALADI, permitem aos membros atrasar pagamentos por até 4 meses, ou podem funcionar como o SML (Brasil, Argentina e Uruguai), que evitam os custos de transação dos pagamentos efetuados em dólar, útil para pequenas e médias empresas. Para crédito no curto prazo há o exemplo do Fundo Latino-Americano de Reservas – FLAR, da Comunidade Andina, que como já foi dito, buscou caminhos de integração diversos da simples “área de livre comércio”, que permite o uso compartilhado de reservas internacionais dos membros para aumentar a liquidez em momentos de dificuldades na balança de pagamentos. Porém, nem os mecanismos de compensação nem o acesso emergencial a reservas internacionais são suficientes para a operacionalização de grandes projetos disruptivos capazes de promover as integrações produtiva e comercial.
Para financiamentos de longo prazo os autores apontam duas alternativas, os bancos regionais de desenvolvimento e mercados de ações. Uma das conseqüências de não haver harmonização macroeconômica é a ausência de um mercado de ações capaz de abranger toda a América Latina, a principal alternativa seriam agências de fomento (reembolsável ou não) capazes de financiarem projetos intra-regionais, envolvendo mais de um país da região, como o Banco Interamericano de Desenvolvimento, em certa medida bastante suscetível aos anseios estadunidenses no Cone Sul, e o CAF, anteriormente apenas abrangendo a Comunidade Andina, atualmente disponível para toda a América do Sul, muito bem conceituado internacionalmente, e o Banco del Sur, da Unasul, que viria com um forte aporte financeiro mas precisa de alguns ajustes para ser operacional.
Um detalhamento da capacidade de cooperação financeira na América Latina e o quanto ela é fundamental para a coordenação político-estatal do desenvolvimento regional – inclusive atração de Investimento Direto Estrangeiro (IDE) intra e interbloco – foi cuidadosa e extensamente desenvolvido em 2009 no relatório “Perspectivas do Investimento na Dimensão do Mercosul e da América Latina”, com uma equipe composta por pesquisadores dos institutos de economia da Unicamp e da UFRJ, estudo sob coordenação de Simone de Deos (CERI/Unicamp), parte do projeto “Perspectivas do Investimento do Brasil”, também sob coordenação geral de Célio Hiratuka, recorrendo a trabalho deste e dos outros dois autores da já introduzida publicação de 2020.
Neste trabalho aponta-se não apenas que o incremento produtivo ancorado nos IDE não somente deixa de integrar a economia local por atualmente priorizar a formação “sistemas internacionais de produção integrada”, intrafirma, em cadeias globais de valor articuladas em empresas transnacionais, como atualmente busca investimentos em contextos estratégicos, e um dos atrativos pode ser exatamente blocos regionais de alguma forma integrados. Recorrendo à tipologia de John Dunning, os IDE de transnacionais aos poucos deixam de se interessar por investimentos orientados a explorar exclusivamente recursos naturais e mão de obra não qualificada por proximidade do mercado ou facilidade de exportação (resource seeking) ou vantagens de localização e sinergias de mercado (market seeking) e estão dando lugar para a aquisição de recursos e competências para incrementar sua competitividade por meio da inovação/especialização e capacidades estratégicas (strategic asset seeking), o que não necessariamente economias subdesenvolvidas podem oferecer quando isoladas, mas quando integradas são capazes. Se, como os economistas já citados, sustenta-se que as integrações monetária e financeira são atualmente inviáveis, defende-se que o fortalecimento de blocos regionais no atualmente chamado “Sul Global” deve estar pautado na cooperação financeira via bancos regionais de desenvolvimento e na integração produtiva através de transnacionais intrabloco.
Citam as mesmas instituições para financiamento de longo prazo mencionadas por Biancarelli, Hiratuka e Sarti, incluindo também o BNDES enquanto banco de desenvolvimento de um país que por vezes assume papel de economia central no sub-continente. Um aprofundamento sobre cooperação entre agência regionais de financiamento pode ser consultado em outro trabalho de coautoria de duas das autoras do relatório, Simone de Deos e Rubia Wegner (2010): caso da Iniciativa para a Integração Regional Sul Americana – IIRSA, que reúne BID, Fonplata e CAF e o banco de desenvolvimento brasileiro. A capacidade e a abrangência desta iniciativa teria sido capaz de, a partir da ação inter-estatal, coordenar investimentos em infraestrutura e energia capaz de assegurar o planejamento econômico no nível político e simultaneamente atrair IDE (intra e extrabloco), sem que este recaísse na tendência neoliberal de quando acontece em contexto de liberalização do “regionalismo” aberto. Um ponto fundamental para a revitalização da ALBA-TCP consiste em ampliar as alternativas deste tipo de financiamento, tanto conseguindo a inclusão de Cuba em instituições como o CAF e IIRSA quanto buscando alternativas para incremento dos recursos do Banco del ALBA.
Esta mesma agenda de pesquisa reconhece a importância do IDE extrabloco na medida em que a integração regional avançar no cooperação financeira, mas ressalta que junto a esta é importante a expansão intrabloco de transnacionais de âmbito subcontinental, principalmente devido à uma menor defasagem tecnológica entre os envolvidos; isso conflui com o pensamento de Souza e Moura (2013) quando estes trabalham a questão sob a perspectiva do “intercâmbio desigual”. Várias construtoras brasileiras operaram nesta abrangência e, no âmbito da ALBA-TCP, aqui incide a importância da formação da Petrocaribe, como detalhadamente foi apresentado por Gustavo Menon (2022). O fortalecimento das chamadas “gran-nacionales” dentro da “Alianza” é fundamental para que se consolide uma integração econômica.
Segundo Biancarelli, Hiratuka e Sarti, com a crise de 2008 a proporção de IDE extrabloco na América Latina em relação à média mundial aumentou, mas isso não se reverteu num acréscimo significativo no IDE intrabloco. Também houve uma diminuição da atividade industrial devido ao forte aumento de importações da China, um elemento novo no tabuleiro da economia internacional. Este aumento de fluxos de capitais também não foi direcionado para setores considerados de maior sofisticação, de modo a não fomentar uma complexificação do setor produtivo nem uma inserção mais competitiva nas cadeias globais de valor. Como será visto na a seguir, há diferenças sensíveis entre como tais processos aconteceram na América do Sul e na América Central & Caribe, contraste fundamental para se repensar estrategicamente a ALBA-TCP, dada sua atual composição.
4. Integração Econômica da América Latina: aspectos gerais da integração produtiva
Como já foi aventado na “seção 2”, há uma correlação entre a expansão da ALBA-TCP e o enfraquecimento da economia dos Estados Unidos na primeira década do século, ao passo que também há uma correspondência entre a intensidade das adesões com uma maior correlação entre a economia do Caribe e a da China. De fato, não é mais possível defender que uma cooperação financeira ou integração produtiva tendo como país central o gigante asiático com menor “intercâmbio desigual”, tal que a atração de investimentos e a adesão a cadeias de valor comandadas por empresas chinesas carece de alguma integração regional dos países periféricos já consistente, para que seja possível o “desenvolvimento e comércio estratégico” (atraindo IDE na modalidade “strategic asset seeking”). Para que isso ocorra, é importante que a cooperação financeira efetive uma integração produtiva (ou prospecte maiores probabilidades de), o que pode ser avaliado à partir do intercâmbio de bens intermediários intrabloco e com países que preferencialmente podem exercer a função de centrais com “intercâmbios desiguais” mitigáveis.
Biancarelli, Hiratuka e Sarti indicam que apesar da diminuição das exportações de bens industriais da América Latina e aumento das importações, sobretudo da China, isso contrasta com a proporção recente entre IDE e formação bruta de capital fixo na região ser maior do que a média mundial. No período pós crise, as importações da China tiveram uma taxa de aumento anual em 11,6% entre 2008 e 2014, ao passo que as importações intrarregionais diminuíram. Isso caracteriza o problema apontado pela pesquisa coordenada por Simone de Deos, que sugere que a integração produtiva via IDE sem que haja uma prévia articulação microeconômica intrarregional leva à integração intrafirma dos investidores, em cadeias globais de valor, não em regionais.
Uma outra avaliação importante para o planejamento da integração produtiva é a desenvolvida por Marcos Chiliatto-Leite, já mencionado, que como André Biancarelli é membro do CECON da Unicamp. Atualmente coordenador operacional na gerência do Cone Sul do Banco Interamericano de Desenvolvimento, foi oficial de assuntos econômicos da CEPAL, e desenvolveu seu doutorado no Instituto de Economia também da Unicamp, sobre integração da América Latina. Ele sintetizou sua pesquisa em artigo publicado há três anos (Chiliatto-Leite, 2021), cujo foco principal também foi avaliar o impacto da crescente presença da China nos países subdesenvolvidos do continente americano, reforçando que as oportunidades da chamada “onda rosa” não alteraram a tendência regional em reforçar suas relações de dependência, mesmo com a intensidade dos fluxos financeiros disponíveis com o “boom” da commodities.
O autor observa um descompasso entre as intenções e até mesmo as articulações políticas entre os países, com esforços e compromissos constantes, e avanços concretos da interação regional, e as debilidades observáveis na integração regional em termos concretos. Historicamente, identifica uma tensão entre o “panamericanismo”, incentivado pelos Estados Unidos, que pretende integrar o continente inteiro para se estabelecer como país central com exclusividade sobre o território, e o “latinoamericanismo”, reação dos países do sul para garantir uma articulação regional independente que não fique presa à influência exclusiva de uma potência, que apesar de reconhecer a heterogeneidade interna e dar vazão a vários “blocos” de países, como a Comunidade Andina e o Mercosul, sempre tende a iniciativas mais amplas, como a Unasul e a CELAC; ou autor não diz diretamente isso, mas é nítido que nestas instâncias amplamente latino-americanas prevalecem debates políticos com projetos cuja viabilidade apresenta uma série de dificuldades até então intransponíveis quanto à cooperação financeira e integração produtiva. Sobre esta última, Chiliatto-Leite demonstra as diferentes intensidades da presença da China ao longo do território reforçam a idéia de que coexistem duas realidades muito distintas: uma na América do Sul, outra nas Américas Central e Caribe.
O autor apresenta estas sete modalidades de destino das exportações e origem das importações para i) América Latina e Caribe, ii) América Latina e Caribe excluindo México (fortemente ligado à economia estadunidense), iii) América do Sul, iv) apenas Comunidade Andina, v) apenas Mercosul, vi) Mercado Comum Centroamericano (MCCA), vii) México e viii) Caricom. Para a presente análise mostra-se fundamental entender como a Caricom, que possui vários membros em comum com a ALBA-TCP e mantém acordo com Cuba firmado na ALADI, e MCCA, formada por Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicarágua (estes dois últimos também na “Alianza”), porque abrangem realidades semelhantes ao bloco sobre o qual estamos tratando; Comunidade Andina também possui Bolívia e Venezuela, mas ela inclui países que podem ser considerados mais poderosos economicamente. No caso do MCCA, trata-se de uma iniciativa já da década de 1960, que como o próprio nome diz objetiva formar um “Mercado Comum”, podendo ser vista em uma certa medida como uma iniciativa politicamente concorrente com a ALBA-TCP, tanto em termos programáticos como territoriais. Os dados a seguir são de 2013.
Exportações
Uma primeira observação é que o nível de exportações de bens intermediários que não sejam commodities para a China (ASEAN) da América do Sul é bem mais parecido com da MCCA do que do restante do Caricom (muito baixo), que também exporta para a União Europeia, mas não tanto quanto a América do Sul. Em relação a Estados Unidos e Canadá (TLCAN sem México), Caricom exporta muito, ao passo que as exportações com este destino da MCCA são muito mais semelhantes à América do Sul. De uma forma geral, o nível de exportações para fora da América Latina do Caricom é muito maior que da MCCA, que vende bem mais em território latino-americano e mesmo entre seus membros, e tem um padrão neste quesito muito mais parecido com a Comunidade Andina que com a América do Sul no geral. Considerando que o Caricom inclui muito mais países também pertencentes à ALBA-TCP, pode-se dizer que são países muito mais dependentes dos Estados Unidos e menos da China que a América do Sul, o que explica parte das diferenças marcantes entre América do Sul e Caribe defendida por Chiliatto-Leite, o que pode ser considerado um bom parâmetro para apontar uma desarmonia entre a estrutura das cadeias de valor entre Unasul e ALBA-TCP.
Importações
Em relação às importações de bens intermediários da China, Caricom e MCCA são semelhantes, e os que menos compram dos asiáticos na América Latina, e ambos dependem muito menos de insumos asiáticos que a América do Sul; o mesmo se dá em relação às compras de bens intermediários europeus. Em uma diferença muito pequena, o Caricom também importa mais da América do Norte sem México, e menos da América do Norte incluindo o México; América do Sul compra muito menos da América do Norte (nos dois casos) que os dois blocos do Caribe. Caricom compra bem menos que MCCA da América Latina, e menos ainda intrabloco. Tomando novamente Caricom e ALBA-TCP como semelhantes, observa-se novamente as diferenças entre eles e a MCCA e, principalmente, América do Sul, agora com o agravante da baixa circulação entre os países-membros.
Construindo um paralelo com o que foi exposto na segunda seção deste esboço, confirma-se a ideia de que há sim uma articulação política a ser operada, mas a capacidade dos aportes financeiros promovidos na ALBA-TCP (cooperação financeira) pouco se reverteram em integração produtiva. É preciso recorrer-se a maior aprimoramento do uso dos recursos com um planejamento de efetividade mais preciso, tal que os principais centros acadêmicos dos países-membros tenham maior protagonismo no processo.
Um segundo aspecto relevante é a nítida diferença entre a realidade da ALBA-TCP (assumindo a semelhança entre suas características e as do Caricom) e a média da América do Sul, o que relativiza a relevância da entrada de países deste subcontinente no bloco. Pode ser muito mais interessante fortalecer a integração com outros países do Caribe, tomando as principais economias sul-americanas como parceiros externos (evitando “intercâmbio desigual” intrabloco), opções para assumirem papéis de economias centrais, ofertadoras de IDE, na medida em que esteja fortalecida a integração produtiva e estes aportes externos venham a partir da identificação de oportunidades “strategic asset seeking”.
5. Considerações finais
Não colocarei na conta do escopo possível para este artigo sabidas insuficiências da análise aqui exposta: tratam-se de postos de partida desenvolvidas por um rookie no assunto.
Porém, a partir do que foi possível sintetizar da literatura selecionada, é possível pensar um caminho para a pretendida “revitalização” da ALBA-TCP, a partir de abordagens alinhadas com os objetivos desta articulação internacional, focada na organização de uma cooperação financeira efetivamente elaborada para que os aportes sejam convertidos em integração produtiva. Há também elementos para que priorizem o foco na integração regional no Caribe, e a partir daí alinhar cooperação extrabloco, principalmente com parceiros latino-americanos, o que mitigaria o chamado “intercâmbio desigual”, mas há espaço para a União Europeia e a inevitável China. Também foram expostos argumentos sobre a importância da articulação do bloco numa perspectiva de “desenvolvimento e comércio estratégico”, para receberem investimentos externos igualmente estratégicos.
Para uma amadurecimento desta reflexão, algumas considerações podem ser adiantadas:
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Já se admitiu que as abordagens às quais recorreu-se aqui estão alinhadas com os propósitos da ALBA-TCP, trazem respostas, mas não excluem lançar-se mão de outras como contraponto;
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Os trabalhos aqui elencados podem e devem ter uma leitura mais aprofundada, pois ainda trazem muitos apontamentos que não estão neste texto;
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Os dados presentes nesta literatura quase sempre vão até meados da década de 2010, tal que levantamentos com atualizações podem e devem ser feitos, inclusive porque de lá para cá aconteceram dois processos disruptivos em termos econômicos: a emergência da Economia 4.0 e os impactos causados pela Covid-19;
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Os trabalhos utilizados em si trazem outros dados, além dos aqui apresentados, e certamente será muito promissor também trazê-los para um diagnóstico mais profundo, além de uma análise quantitativa propriamente dita (que na foi feita aqui).
Postas estas considerações, a partir do que foi apresentado aqui tem-se os primeiros elementos para elaboração de cenários mais apurados para esta integração fundamental, que pode ser capaz de promover estabilidade e desenvolvimento para os países do Caribe, promover aprendizagem entre estes, e uma melhor compreensão externa acerca de seus potenciais. Os países que lideram a iniciativa da ALBA-TCP possuem boas relações com vários outros países do continente, e uma integração particular entre eles os potencializa para uma maior integração geral da América Latina.
(*) Marcos Rehder Batista é sociólogo, pesquisador do NEA+ (Inst. de Economia) e CPTEn (Fac. de Eng. Elét. e da Comp.), na Unicamp, e do CEAPG (EAESP-FGV).
Referências:
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Carneiro, R. (2008). O Brasil e a integração sul-americana. Cadernos do Desenvolvimento, 3(5), 13-40.
CHILIATTO-LEITE, Marcos Vinicius (2021). Integración constreñida en América Latina: análisis a partir de una visión centro-periferia en el siglo XXI. Revista CEPAL.
Deos, S.; Mendonça ; A. R. R.; Niembro, A.; Simkievich, C.; Ramos, D.; Wegner, R. (2009). Perspectivas do Investimento na Dimensão do Mercosul e da América Latina. Rio de Janeiro: UFRJ
Deos, S. S., & Wegner, R. C. (2010). Cooperação financeira e o financiamento da infra-estrutura na América do Sul. Oikos, 9(2).
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Souza, N. A. e Moura, L. M. N. (2013). Integração contemporânea da América Latina: teoria e prática. Monções: Revista de Relações Internacionais da UFGD, 2(3), 144-165.
